隨著科技進步，道路運輸領域出現多種新業態，需要面對新業態與同類舊業態的關系，如定制公交與傳統公交；也需要面對新業態與非同類舊業態的關系，定制公交與包車客運即是其中之一。本文初步探討定制公交與包車客運區別。需要注意的是，定制公交尚處于起步階段，包車客運未來也極有可能演變，定制公交與包車客運區別也可能因之調整。另外，當前確實在城市之外出現所謂農村公交、毗鄰省（市、縣）公交，但是當前公交主要指城市公交，而農村公交、毗鄰省（市、縣）公交與包車客運的區別，與城市公交與包車客運的區別并無差異。且當前引發爭議的并非農村公交、毗鄰省（市、縣）公交與包車客運的區別，而是城市公交與包車客運的區別，本文中的公交僅指城市公交。

關于定制公交，《城市定制公交服務規范》（JT/T 1355—2020）規定：“3.1定制公交 demand responsive transit通過整合出行起訖點、出行時間等相近出行需求，向乘客提供預訂線路或車次的一種差異化、集約化、高品質的城市公共交通服務。”該標準非強制性規范，僅具參考意義。關于包車客運，《道路旅客運輸及客運站管理規定》第三條第一款第二項規定：“包車客運是指以運送團體旅客為目的，將客車包租給用戶安排使用，提供駕駛勞務，按照約定的起始地、目的地和路線行駛，由包車用戶統一支付費用的一種客運方式。”該定義法規定義，具有法律效力。

一、范疇不同

正如定制客運屬于道路班線客運，是道路班線客運演進，定制公交屬于公交范疇；包車客運屬于道路客運范疇，因此，公交與道路客運的區別必然體現在定制公交與包車客運之間。《城市公共汽車和電車客運管理規定》第二條第二款規定：“本規定所稱城市公共汽電車客運，是指在城市人民政府確定的區域內，運用符合國家有關標準和規定的公共汽電車車輛和城市公共汽電車客運服務設施，按照核準的線路、站點、時間和票價運營，為社會公眾提供基本出行服務的活動。”《道路旅客運輸及客運站管理規定》第三條第一款規定：“本規定所稱道路客運經營，是指使用客車運送旅客、為社會公眾提供服務、具有商業性質的道路客運活動，包括班車（加班車）客運、包車客運、旅游客運。”定制公交性質是政府為社會公眾組織提供的基本公共服務，具有較強的公益性；而包車客運是商業性質的公用運輸。二者在運營資格、政府補貼、價格管制、服務內容、車型標準、從業人員、監管方式都有重大區別。簡而言之，定制公交仍然屬于政府組織提供的公共產品，由政府主導；包車客運不屬于政府的基本公共服務，由道路客運企業主導。所以，定制公交應當在政府確定的公交覆蓋范圍之內，不宜開行連接公交覆蓋范圍之外節點的定制公交。所謂城際公交，應該理解為班線客運的公交化，開行城際公交應當協調班線客運。

二、次數不同

定制公交服務居民日常出行，包括日常的通勤、上學、鍛煉休閑出行等，必然多日反復，很多時候每一日至少一次。而包車客運大多服務偶然性的出行，如旅游、商務、務工、考察，一般為一次。《道路旅客運輸及客運站管理規定》第五十七條規定，客運包車單個運次不超過15日；第五十八條規定：“省際臨時班車客運標志牌和省際包車客運標志牌在一個運次所需的時間內有效。因班車客運標志牌正在制作或者滅失而使用的省際臨時班車客運標志牌，有效期不得超過30日。”可見包車客運不以長期、反復出行為主要服務對象，單個運次（單個包車合同）服務時限不超過15日，特殊情況不超過30日。在《道路客運接駁運輸管理辦法》（交運規〔2023〕2號）提出“通勤包車”概念，即使如此，包車仍然需要遵守運次時間限制。如果所謂“通勤包車”是城市到市外某節點的日常運輸，定制客運顯然比包車更合理。

三、服務對象不同

定制公交服務對象是常駐居民，包車客運服務對象可以是常駐居民，也可以不是。定制公交服務對象雖然特定，但是仍然是個體乘客。而包車客運服務的是團體，乘客可能通過互聯網包車，但是仍然是志愿結成團體，以團體名義進行的包車。定制公交一般采用募集方式發起，發起要約的是個體乘客，而包車發起要約的是包車用戶。定制公交由個體乘客支付票款，而包車由包車用戶統一支付費用。定制公交如果有空位，不能拒絕新的乘客使用定制公交服務，而包車客運通過包車合同約定乘客，不得載運合同外乘客。

現實中，的確存在針對特定單位職工短程運輸服務，如果該運輸服務是單次的，應界定為包車。如果是多次反復，在公交覆蓋范圍內，對于運輸需求方的自由應予以尊重，允許定制公交與包車競爭。比較而言，定制公交應具有公益性，可以使用公交卡，有政府補貼，價格方面有優勢；但是包車可能車輛檔次更高，服務內容更豐富，質量方面可能有優勢。現實中有單位通過租賃車輛解決職工上下班通勤問題，實際性質為包車客運，只不過為規避法律刻意將包車客運分離為汽車租賃和駕駛員勞務。未來應當以合法的包車客運或者自備運輸取代這種所謂的租賃。定制公交出現前，有公交企業曾經以包車名義為特定單位職工提供上下班通勤服務，未來應以定制公交取代

四、運營地不同

定制公交仍然應以公交線路經營權為基礎。開行定制公交以既有公交線路經營權為條件，如果涉及既有多條公交線路，需進行協商。特別需要指出的是，定制公交不得妨礙既有公交線路公交服務的數量和質量。當前有互聯網運輸平臺提供定制公交服務，由于沒有獲得合法公交經營資質，涉嫌違法。定制公交實質含義是定制公交線路，即使是點到點的運輸，也是線路，非因特殊情形，線路不可變更。

盡管《城市定制公交服務規范》（JT/T 1355—2020）提出交通客流集散地定制公交線路：以交通客流集散地（火車站、高鐵站、飛機場等）為起訖點，以一站直達或大站停靠快速到達等多種服務形式，滿足乘客交通客流集散地換乘需求；商務定制公交線路：串聯市區主要旅游景點、商業區、賓館等設計線路，滿足商務、旅游等需求。但是前列公交線路與其稱為定制公交線路，不如直接界定為常規公交線路，現實中針對旅游、購物、商務已經開行大量公交線路，無需再重復開行定制公交。簡言之，可以有旅游、購物、商務公交線路，但是不宜發展旅游、購物、商務定制公交。

《道路旅客運輸及客運站管理規定》第九條規定：“包車客運按照經營區域分為省際包車客運和省內包車客運。省級人民政府交通運輸主管部門可以根據實際需要，將省內包車客運分為市際包車客運、縣際包車客運和縣內包車客運并實行分類管理。”包車客運線路并不固定，而以區域營運，單次包車客運行駛多條線路，線路也可任意調整，運營地比定制公交靈活。

定制公交與包車客運的區別，固然應當以法律規定、學理概念為基礎，但是在新舊業態交替階段，也需重視價值判斷，交通主管部門應當定制公交與包車客運的功能價值出發，主動引導定制公交和包車客運發展方向。有的領域二者是重合的，例如前文提到的針對企事業單位職工上下班通勤，法律和概念上定制公交和包車客運均可提供服務。交通主管部門應根據公交和道路客運的功能定位，公交覆蓋范圍內的鼓勵定制公交服務，公交覆蓋范圍外的推行包車客運服務。

由于科技進步，一方面新業態出現，另一方面就業態也可能更新，包車客運、公交等未來也可能發生變化。交通主管部門應持更加開放觀念面對新生事物。綜上，我們認為當前定制公交應在公交覆蓋范圍內存在；包車客運主要在市外存在，市內存在是例外。不宜開行旅游定制、商務定制公交；在公交覆蓋范圍內可以根據旅游、商務需求開行常規公交線路；旅游、商務團體出行由包車客運解決。定制公交服務公交覆蓋范圍內常駐居民日常出行，但是不排除包車客運也可以服務常駐居民日常出行，允許競爭，由用戶自由選擇。城市和市外節點的通勤，可以通過定制客運解決，但是不排除包車客運，允許競爭，由用戶自由選擇。